幼托整合政策規劃結論報告

(內政部、教育部幼托政策整合推動委員會92/03/03

 

 

前言:源起與問題

 

我國幼兒照顧與教育制度紊亂的問題,由來已久。為了解決此一問題,政府、學者專家、托教服務提供者已努力了二十餘年,但直到民國八十六年,才有較明顯的進展。九十年五月,於過去幼托整合之努力所累積的成果之基礎上,內政部與教育部正式聯合組成「幼托整合推動委員會」,由兩部政務次長擔任召集人,成員包括中央與地方政府相關部門、幼教與幼保學者、社會福利學者、托教制度改革運動代表、私立托教業者組織代表等,經過將近兩年的研議,於九十二年三月完成幼托整合規劃結論報告,擬公諸於世,俟進一步集思廣益之後,擬定幼托整合政策,並逐步進行細部設計,以利執行。

前年五月,教育部幼教政策委員會所籌組的「幼托整合專案小組」在經過研議後確認,過去長久的幼托整合工作所標示之方向為正確可信,應作為後續整合工程之目標。其後,兩部合組成立之「幼托整合推動委員會」,即以此作為工作目標。此目標為:

 

一、整合運用國家資源,健全學前幼兒教保機構。

二、因應現代社會與家庭之教保需求。

三、提供幼兒享有同等教保品質。

四、確保立案幼稚園、托兒所暨合格教保人員之基本合法權益。

 

此外,兩部並於籌組幼托整合推動委員會之初,達成兩點有關定位上的共識:

 

一、 ○至六歲幼兒對教育及保育之需求是無法切割的,因此,為整合學前階段幼兒教保機構所發揮之功能,宜統一事權,至於統一事權之機關為何,可再詳議。

二、 在上述前提下進行整合,應配合訂定專業人員認證及設施條件等基本規範。

 

根據前述目標及定位,幼托整合推動委員會於前年五月起開始進行幼托整合規劃工作。

過去二十年的反覆努力進展有限證明,幼托整合是一項糾結難理,錯綜複雜的社會工程。此次舊途重拾,我們以過往為鑑,特別注重釐清所處的方位,因此,我們花費相當多精力於理清歷史軌跡、國際影響,以及當前我國現況與問題。

我們發現,「幼托整合」的努力,是近幾十年來世界上許多國家先後走過的路子,因為他們跟我們一樣,不約而同碰上托教制度紊亂的難題。

這項難題的根源,在於一個半世紀以來家庭與社會型態的國際性大轉變。「幼稚園」源起於一百六十年前的德國,其後透過美國的影響而成為各國的學前教育模式;而其間,各國在幼稚園出現之前,均有不同形態的「托兒所」存在。百年來,二者各自扮演其社會功能角色,雙軌並存。在視育兒為家庭責任的近代社會裡,幼稚園是主要的學前教育模式,針對中上階層家庭兒童提供半日制、以教育功能為主的服務,兒童所需的照顧則由家庭(主要為母親)負責;托兒所則以勞工階層家庭小孩為對象,代理家庭實施生活照護工作,並為了減輕大人負擔,使其能夠專心從事家計勞動,而以極低廉的收費提供幼兒營養照護,如此,托兒所具有幼稚園所沒有的社會福利功能。家庭與社會型態轉變、雙薪核心家庭增多之後,家外托育成為國民必須仰賴的服務,融合教育與照顧功能的全日制園所應運而生,引發幼稚園與托兒所功能混淆、制度紊亂的現象,因而各國紛紛展開制度整合或內容重組的工作。

在我國,因應雙薪家庭的需求而產生的課後托育,存在著類似的困難。法律和制度規定,登記為課後托育中心者,由社會福利部門管轄,且只能由保育人員提供照顧(而非教育)服務;而登記為才藝班或補習班者,由教育部門管轄,對於人員和服務內容的要求僅限於教育面向。但在實務上,為因應實際需求,無論課後托育中心或才藝班皆提供教育與照顧服務,造成制度、法規與實際狀況的脫節,導致管理上出現困難,其情況正如幼稚園與托兒所。此外,課後托育中心及才藝班近年也多有轉向成為兼收學齡前幼兒之複合式機構者。至於近年許多利用學校空間辦理的課後托教服務,為課後照顧開啟另一扇門,但也急需訂定合理的法規,以妥善管理。

至於以收托二歲以下嬰幼兒為主之家庭托育,近年實施保母證照制之後,品質良莠不齊的現象漸有改善,但供需不均、管理困難仍是亟待改進的難題。

        我國托教問題,還有一項我們不能不面對的特點,那便是公立與私營的強烈對比。公立園所既患寡,又患不均,而且有逆向分配等問題(公教薪資導致成本昂貴、提供時間地點不符合勞工與弱勢家庭需要、都市地區公立托兒所中上階層小孩收托比例偏高、由村里托兒所轉型而來的公托則人員素質與場所品質欠佳等)。

公立園所既患寡又患不均的結果,使得私立托教機構收托的比例偏高(約百分之七十),遠遠超過美國、日本及其他先進國家。其衍生的問題包括:

 

一、品質較佳之園所平均收費較高,價格低廉之園所則品質堪虞;

二、城鄉、階級差距大,弱勢及偏遠地區兒童缺少平價、優質的托教服務;

三、專業工作人員薪資偏低、權益保障不足、工作時間普遍偏長(由於廣為招徠而必須於清晨、傍晚隨兒童專用車長程接送幼兒等因素)、專業自主性受限、自我實現感偏低,以致流失比例與速率高居不下。

 

針對上述困境,以及幼托整合推動委員會所確認的四項目標,我們提出以下的理論分析及制度規劃,期待在經過社會各界的集思廣益之後,能夠找到有效整合並運用國家/社會資源的好辦法,促使公、私部門相關各方協力合作,為所有有需要的家庭提供良好品質的托教服務。

 

 

 


第一部分

理論基礎與政策發展取向

 

壹、幼稚教育與托育服務之理論基礎與問題分析

 

「幼兒托育與教育整合」是台灣當前幼兒照顧與教育制度改革的重要議題之一。這個議題,要言之,是在討論或企圖處理現行「幼稚教育」與「托育服務」體制中,六歲以下幼兒教育與托育功能重疊所衍生的問題。

依現行法規規定,幼稚園與托兒所在招收對象上年齡重疊;前者收四足歲至入國小前之幼兒,後者收出生滿一個月至六歲之幼兒。可是,依實際運作情形觀察,特別是服務學齡前兒童數占七成左右的私立幼稚園與托兒所,其收托孩子的年齡,以及孩子在幼稚園與托兒所的生活內涵,具有極高的重疊性。在雷同的收托年齡與服務性質下,幼、托卻又分別隸屬於教育與社政兩個行政部門管理;一個接受幼稚教育相關法規規範,另一則依照兒童福利相關法規辦理;並由兩類不同訓練標準的專業人員──幼教老師與保育人員──負責執行教保工作。上述現象與相關體制的紊亂,造成各方長年的困擾,因此二十年來持續進行著整合的努力,學界與政界通常以「幼托整合」或「托教整合」問題簡稱之。

幼托整合之「幼托」二字代表「幼稚教育與托育服務」兩個制度,或「幼稚園與托兒所」兩個機構;故幼托整合意指兩個制度或兩個機構之統整合併。依台灣之現行法規幼稚園為實施幼稚教育之唯一機構,收受四足歲滿至入國民小學前之兒童。托兒所為實施托育服務之一種機構,分托嬰與托兒兩部份,托嬰收受出生滿一個月至二歲,托兒收二足歲至六歲之兒童。幼稚教育制度所指之兒童年齡範圍為四至六歲,可以完全由幼稚園涵蓋之;托育服務制度所涵蓋的兒童年齡範圍,除托兒所收托之○至六歲幼兒外,還包括課後托育中心收受之學齡兒童。

由上述可知,在制度上,幼稚園與托兒所,或幼稚教育與托育服務,收受兒童年齡重疊部份在四至六歲。然而在實務上,大多數私立幼稚園收有三歲幼童(小班),甚至二歲幼童(小小班或幼幼班);因此幼托整合所議論之年齡重疊範圍,依實情而論,可能是二或三至六歲。又由於幼稚園和托兒所實際上亦有兼收國小學童實施課後托育者,因此,重疊年齡甚至包括六至十二歲學童。

托教整合之「托教」二字代表幼兒「托育與教育」兩種服務,而幼兒托育與教育服務之整合,具體言之,同樣指向機構或制度之統整合併。教育部(民89)曾提出「幼兒托育與教育整合方案」草案,內政部(民88)亦曾研擬「托兒與學前教育整合方案」草案,此二案皆簡稱為「托教整合」草案。

 

一、有關幼兒托育與教育整合之學理探討

幼稚園與托兒所由於收受對象年齡重疊、服務功能混淆,於是造成了許多困擾,諸如:相同年齡的孩子,卻接受兩種不同品質的教保服務;相似功能的機構,卻事權分立;照顧同一個國家的兒童,卻接受不同規範,並因主管機關不同,預算不等,而享有相異之補助。

我們必須指出,目前備受質疑與批判的幼托問題是結果而不是原因,困於其中恐怕不足以找到解決問題的理論依據,遑論解決問題的具體方法。這便是我們從過去二十年間一再重複的「幼托整合」努力中學會的道理;透過眾人鍥而不捨的嘗試,我們今天終於能夠經由後視之明,窺見這個複雜問題的癥結所在,由是而有機會進一步思考有效解決之道。這有賴進一步剖析問題的成因,釐清與問題相關的理論及觀念,然後提出理論與實際兼具的幼托改革對策。

 

(一)從兩個學術領域的觀點看幼稚園與托兒所

1. 幼兒教育學的觀點

幼兒教育學(early childhood education)之研究範疇與內涵依中外文獻所述,乃以出生至六歲或八歲兒童為對象,探討兒童發展(development)、照顧(care)與教育(education)有關的議題。幼兒教育在社會上的實踐是多元化的,舉凡幼稚園、托兒所、保育學校、發展學習中心、遊戲團體……等,凡具提供幼兒教育功能的各類教保機構,皆為幼兒教育實現於社會中的種種形式。由此可見,從幼兒教育這個學術領域看幼稚園與托兒所,二者祇是實踐形式不同而已。

在照顧與教育孩子的基本理念上,教保合一是任何類型的幼兒教育機構,不論是托兒所或幼稚園,皆應秉持的專業信仰。「教保合一」與「幼托整合」兩個概念不可混為一談,前者是幼兒教育實踐於孩子身上的專業理念,根本沒有所謂分或合的爭議;後者是幼兒教育實現於社會上的兩種實體,可分可合,且其分合取決於制度面的設計,宜由制度的觀點來探討較為適切。

 

2. 兒童福利學的觀點

兒童托育(child care)為兒童福利服務之一環,在福利理論上屬補充性服務(supplemental service),其要義乃協助家庭解決育兒功能之不足。至於「托育」之內涵,乃從家庭育兒功能衍生而來,主要包括下列四大範疇:(1)兒童人身安全的保護;(2)身體與生理需求的照料;(3)心理與情緒需求的支持;(4)生活的教育與學習。由是觀之,對受托之幼兒而言,托育服務的本質,勿庸置疑地是教保合一的。

另一方面,托育服務在社會上的實踐亦具有多元化的特色。任何幼兒教保機構,凡具有扮演補充家庭育兒功能不足角色者,無論其名稱為托兒所或幼稚園,皆可視為托育服務機構。

 

(二)從兩個行政制度的功能看幼稚園與托兒所

1. 教育制度下的幼稚園

幼稚園是教育制度下負責執行幼稚教育的指定機構。教育制度可視為由各級各類教育措施所交織而成的一個系統,該系統透過垂直的延伸與平行的擴張,來滿足個體在不同發展階段的受教權或學習權,並以之為核心朝著提昇人力素質的方向努力。而幼稚園就是教育往下延伸的一環,其上銜接國民教育,因此在現行體制下亦可稱之為學齡前兒童教育。

學前兒童教育的基本主張認為,孩子該「及早接受教育」,如美國國家教育政策委員會在一九六六年就提出「普及幼兒教育機會」(universal opportunity for early childhood education)的宣言,指出孩子到六歲才開始接受教育為時已晚,他們應該享有從四歲起就接受教育的權利,因為六歲以前的發展對孩子未來的發展具有決定性的影響。一九七一年,美國經濟發展委員會中的研究與政策小組亦發表他們對學前教育的看法,認為接受學前教育對所有兒童都是適宜的,對弱勢兒童(disadvantaged children)則是必須的,若不如此,教育平等就沒有機會實現。該小組進一步建議,政府與民間應大幅度建立公私立學前教育機構來提供幼兒及早學習的機會。

雖然「及早學習」理論在學術上仍有諸多爭議之點,但環顧世界諸先進國家,這個理論在教育制度上的實踐卻儼然成為趨勢發展的主流。例如,美國的免費公辦幼稚園(free public kindergarten),提供五歲幼兒就學機會,在一九八五年左右就已經成為全國性的教育制度了(每個州皆已通過立法),且幼童就學率超過90%。美國的幼稚園雖然只服務五至六歲兒童,然而具有普及、由政府負責全部經費之特質,充份實踐了讓幼兒及早接受教育的基本主張。

在觀念上,讓幼兒「及早接受教育」與「普及幼兒受教機會」兩個主張,實為一體的兩面;普及幼教實乃落實讓幼兒及早接受教育之必要手段。此外,讓幼兒及早接受教育又是教育系統中實踐滿足個體「受教權」,以及人力資源開發往下紮根的具體表現。因此,教育制度下的幼稚園,就制度面的理論或參考先進國家的發展經驗來看,應以教育機會平等來作為制度設計的基本原則,包括:公共資源的公平分配,城鄉區域幼兒受教機會的可及性,以及對弱勢族群幼兒提供教育補救措施等。

 

2. 社會福利制度下的托兒所

托兒所是福利制度下負責提供托育服務的機構。福利制度是由各項福利措施所交織而成的一個系統,此系統隨著社會發展而持續擴大。各項福利措施的訂定旨在保障個體的生存與發展,維護個體的基本生活需要,增進個人、家庭及社區的福祉,以及防範或解決社會問題。隨著社會變遷,家庭結構改變,職業婦女增多,「幼兒照顧」已經成為家庭與社會共同的問題與責任。基於社會福利的施政理念與福利系統所擔當的社會機能,完善托兒體系的建立於是成為當代社會的重要議題。

托育服務的主要任務是「照顧兒童」,然其社會功能是協助家庭與社會解決育兒問題,所以托兒服務的發展會隨著家庭與社會的需要而變。例如台灣社會過去的農忙托兒所,近十多年來快速增加的課後托育中心;美國歷史上的戰爭托兒所(war daycare),當代的幼稚園上學前與放學後托育中心等(before and after kindergarten care),皆為因應社變遷與家庭需要而出現的托兒服務典型例證。

我們必須承認,台灣有相當多數的家庭須仰賴托兒服務來補足其育兒功能的不足,這樣的現象也是諸多已開發國家的社會生活典型。近年來的中央公職人員選舉,候選人提出的兒童照顧政策項目與次數皆有增多的趨勢;諸如,發放兒童津貼、育兒券、教育券、補助托育費用、提高育兒免稅額……等紛紛出籠。雖然這些政策未經充分辯論,但民代關心育兒問題已是不爭之實。無獨有偶,前美國第一夫人希拉蕊(1996)曾出版了一本與兒童托育制度有關的書「全村協力:孩子們給我們的教訓」(It Takes a Village: Other Lessons Children Teach Us),於書中希拉蕊強調,解決母親外出工作所引發的兒童照顧問題,是整個美國社會應該負的責任。雖然美國目前存在著各種不同的兒童托育服務方案,如家庭式托育中心,聯邦政府補助的綜合性「提前開始方案」(Project Head Start),私人、教會、學校或工商企業開設的托兒中心等,但水準卻參差不齊。大部分從事托兒工作的人員並未受社會重視,工時長、負荷雜重、薪水偏低、專業訓練不足等情形一直存在。托兒機構本身也多有環境規劃不良、空間不夠寬敞、設備器材簡陋、教保人員未給予孩子適當的關愛與學習等問題。因此,希拉蕊大聲呼籲,加強托兒工作人員的專業訓練,改善工作環境與薪資待遇,提昇托育服務品質等,是視孩子為國家未來主人翁的美國社會,應該刻不容緩採取行動積極面對的首要任務。

  此外,日本政府在近二十年來,亦大力投入托兒設施的提供,並以「措置」方式,一方面補助非營利托兒機構經費,一方面給予中低收入戶兒童優先就托的機會。北歐諸國更以高品質公共托育體系的建立,來滿足多數雙薪家庭的育兒需求,並採綜合性學前教育方案,整合學前教育與托育服務。

  環顧我國當前托育服務問題,與世界諸多先進國家因社會變遷所衍生的兒童照顧問題非常類似。簡而言之,解決父母親外出工作所引發的兒童照顧問題,是我國當前整個社會應該負的責任;政府應規劃整體兒童照顧政策,配合相關的家庭、婦女、勞動等政策,以協助父母善盡育兒之責。

 

(三)幼、托功能混淆的成因簡析

從兩個學術領域的觀點與兩個行政制度的功能看幼稚園與托兒所可以得知,台灣當前幼托功能混淆不是理論的問題,而是實際的問題。理論上,幼稚園與托兒所屬兩個各司其職的社會與政府系統;雖然對幼兒而言,二者同樣具有教保合一性質,但是就制度而言,二者卻是分工與互補的。教育制度以滿足兒童的學習權或保障兒童的受教權為前提,故必須以普及和機會均等來考量幼稚教育的制度設計﹔福利制度以維護兒童的生存發展及基本生活需要為核心理念,並配合家庭及社會需要而提供補充性的服務,因此,托兒制度應以滿足社會需求,維護社會正義為制度設計之原則。

可是在實際運作上,幼稚園與托兒所卻是轇轕難分,不但未依制度分工、互補,而且還成為扮演相同社會功能的競爭對手。造成此現象之主要原因包括:

 

1.      幼稚教育法遲至民國七十年才通過立法,且至今仍未見政府有針對普及幼兒受教機會與顧及幼兒受教機會均等之政策。

2.      七十年代中期,政府鼓勵國小利用空教室附設幼稚園,至今收受幼兒仍未及幼教人口之三成,既患寡又患不均。

3.      國小附幼採全天制上課,形成小學低年級上半天課,幼稚園卻上全天課之不合邏輯現象,顯然有幼稚園扮演托兒所功能之實。

4.      在政府未開辦國小附設幼稚園之前,私立幼稚園曾佔約九成之幼教市場;為服務幼兒及其家庭,私幼同時扮演幼兒托育功能,其來有自。

5.      托兒所為增加與幼稚園的競爭力,增設許多幼兒教育課程,此托兒所幼稚園化的取向,亦無可厚非。

 

在幼稚園托兒所化,托兒所幼稚園化的發展現況下,兩個主管機關、兩種專業人員資格標準與兩套設施辦法,更凸顯出「相同年齡孩子,在兩類不同機構中,接受兩種不同品質的照顧與教育」的不公平與不合理。幼稚園與托兒所理論上雖扮演不同社會功能,然而隨著社會變遷,幼托整合乃為時代的需要與必然趨勢,我國幼稚園與托兒所功能的兩相重疊,便是此種需要與趨勢的產物。由是可知,問題的癥結乃在制度不能與時調整,造成主管機關與管理法規跟社會現狀不符所致。

 

 

貳、幼稚教育與托育服務政策取向思考

 

一、幼兒托育與教育政策發展取向

 

  所謂幼兒托育與教育政策取向,主要乃針對國家、家庭或雙親及孩子的權利及責任所採取的觀點或價值取向。茲以下列之三種政策取向說明之。

 

(一)父系社會下的自由放任主義(Laissez-faire and patriarchy)

在父系社會下,男性權利凌駕於女性,男主外女主內,在家看顧孩子是女人的天職,男人則扮演經濟性及公共事務代理人角色。孩子是父親及家庭的資產,政府應尊重親子關係的神聖性及隱私性,只有在不得已的情形下,才介入家庭及孩子的事務。因此,政府對學齡前孩子的照顧與教育採「最少干預主義」,充分尊重父母養育子女的權利,只有當父母無法履行親權或不當對待兒童時,政府才有權利介入。換言之,照顧及教育孩子完全屬家庭的責任,政府採消極的監督及補充角色。

 

(二)國家親權主義下的兒童照顧(State paternalism and child care)

國家親權主義主張國家為孩子的最終照顧者,政府應積極主動介入兒童的照顧與教育事務,以充分保護兒童,並促進兒童健全發展。國家親權主義強調兒童的重要性,視之為國家未來主人翁,認為兒童的利益應超越雙親的權利;尤其是對不適任父母,政府應有權利介入,提供強制性替代照顧。對兒童有益或在兒童最佳利益考量下,應透過立法來伸張國家權利,即政府的干預權利優先於家庭與雙親。

 

(三)尊重家庭與雙親權利下的兒童照顧與教育(The modern defense of the birth family and parents’ rights)

這個觀點強調原生家庭及雙親對兒童的權利,既使因雙親無能或不當對待兒童,政府介入或替代亦應屬暫時。在這種價值取向下,政府不再採消極態度,將兒童的照顧與教育責任全歸給父母;但也不採積極態度,立法允許政府權利凌駕雙親;而是採積極態度支持父母養育子女,同時尊重家庭對子女的教養權。換言之,此派觀點一方面贊成廣泛的政府干預,另一方面卻主張非強制性的支持角色。政府願與家庭共同負責兒童的照顧與教育事務,但不過度擴張政府權,反而將雙親權利擺在優先地位。尊重家庭與雙親權利的政策取向,以維繫家庭功能及增進兒童健全發展兩個主軸並重,以此為政策考量原則。因此政府會優先介入服務弱勢家庭兒童,並針對一般家庭兒童提供支持性服務。總之,政府宜擴大其對兒童照顧與教育的責任,但同時應尊重雙親及家庭對兒童養育的權利。

 

二、我國幼兒托育與教育的政策取向

(一)兒童福利方面

從六十二年之兒童福利法立法至八十二年之修法,顯示我國已逐漸從父系社會下的自由放任主義,邁入稍積極的國家親權主義,同時亦存有尊重雙親及家庭權利與尊重兒童權利的部分精神。

兒童托育服務在弱勢家庭方面有托育津貼,然在一般家庭方面,政府所扮演之角色仍以放任無為做基調。民國八十九年上路的幼兒教育券政策,有擴大國家干預兼尊重家庭及雙親權利的影子,然而欠缺整體架構;整體社會的意識型態及價值取向皆未建立,且政策本身的理論完整性也未及建立。

社會變遷結果,家庭育兒功能已面臨嚴峻考驗,育兒責任全歸屬家庭已無法順應社會變遷,因此,家庭及政府的權責分工的重新調整,以及兒童照顧及教育政策的重新檢討,實有迫切需要。

學前兒童及學齡兒童之托育服務需求快速上升,顯示「委外照顧及教育」的集體意識已經形成,家庭或雙親需以購買服務或依賴政府提供服務之方式來滿足育兒功能。因此,對於一般家庭的補助政策及提供高品質綜合性托教服務,是整體社會必須儘快面對的議題,同時政府角色的調整亦屬必要。

 

(二)幼稚教育方面

幼稚教育制度是我國學制中(民國十一年即納入學制)的非正規教育。長久以來,政府將此責任全歸屬家庭,亦無福利制度之照顧弱勢兒童措施。民國七十年之幼稚教育法除強調政府之監督角色外,幾乎沒有任何其他幼教政策。加上監督不力,未立案未取締,立案後違法無力管,在在使幼教政策益加無法落實。

民國七十五年左右,政府一方面戮力增設國小附設幼稚園,另一方面公幼政策卻有欠明確,造成幼教資源分配不公的現象。問題主因仍在於幼教發展缺乏政策導向,在「放任不作為」與「國家干預」之間搖擺不定。

民國八十九年幼兒教育券全面發放,國家介入提供幼教補助給一般家庭就讀私立幼稚園及托兒所之五歲兒童,至此幼教政策取向突然明朗,政府責任擴大,兼及對於家庭及雙親的育兒選擇權之尊重。然而,由於配套不全,造成國家資源大量投入,而未必能減低家庭育兒負擔,或提升幼兒照顧與教育品質。

相關各界刻正推動之國教向下延伸一年,將採免費非義務教育之性質,其意涵為,一方面增強國家的介入,另一方面兼顧雙親及家庭對孩子的權利。換言之,目前暫定的「五歲免費幼教」政策,具有強調國教精神兼俱雙親權利之意涵。

「國教向下延伸」及「幼托整合」兩者之間的關聯,在政策設計時必須充分考量。幼兒教育納入正規學制符合世界潮流,然正規學制的五歲兒童教育,不論為免費或義務,皆與國教連成一貫。由於五歲免費幼教之定位為國教性質,因此宜與國小低年級教育制度統整,應採半日制,且由國家教育部門編列預算;另半日的托育服務則屬福利性質,在制度上應另行設計,而不應籠統包括於國教體系。「福利包括教育,教育卻不包括福利」,此乃制度分工理論之本質。另外,幼教券發至托兒所五歲組,其背後之理論依據,除「資源公平分配」外,應是「視托兒所五歲組上午班(或上午部分)為辦理幼稚教育者」之一環,否則無法自圓其說。

國教向下延伸一年後,五歲以下可稱學前兒童,其照顧與教育採綜合性服務設計,應屬有效策略。然而政府的角色,尤其是對學前兒童的照顧與教育,若無新的政策取向,則將回歸到「放任不作為」的原點。五歲兒童納入國教,及其連帶議題(例如設置幼兒學校與否),屬學制改革範疇,應另行規劃之。

 


第二部分

幼托整合政策

 

        幼托整合推動委員會組成三個工作小組,分別是「師資整合組」、「立案及設置基準組」與「長程發展規劃組」。前兩個小組攸關當前幼托困境,長程發展規劃組則在於探究政策的長程方向。長程方向不僅是政策執行所要到達的終點,也是政策設計的起點。因此,底下對於幼托整合政策規劃的敘述,始於長程方向的鋪陳,續以詳細規劃內涵。

 

 

壹、幼托整合長程規劃的理念與主張

 

        針對時代的需求,以及我國幼托困境,幼托整合推動委員會提出底下的長程規劃理念及主張,以作為規劃幼托政策的原則:

       

一、                幼托整合現階段應配合現行國民小學學制,以提供六歲以下兒童之綜合性(整合性)照顧與教育方案為制度設計之優先目標,同時將六歲以上之課後托育制度與刻正規劃中之五歲免費教育制度一併考量,因而有底下兩點主張:

1.      現行國小學制下,六歲以下兒童應以綜合性(整合性)照顧與教育方案為制度設計之原則,其機構統稱為「幼兒園」;六歲以上兒童之課後托育服務應納入幼托制度,一併設計之。

2.      五歲免費教育制度之規劃,應以半日制為原則,以符合學制的整體性考量;於此制度實施後,幼托制度適用範圍改為五歲以下兒童之綜合性照顧與教育,以及五歲以上兒童之課後照顧。

 

二、                為因應社會變遷所引起之普遍性托育需求(即於家庭外集體育兒的趨勢),相關制度設計應以平等、普及、吻合兒童身心發展為基礎,充分提供幼兒整合性托教服務方案。幼托整合制度之設計應顧及下列幾點性質:

1.                普及性:幼兒托教應追求平等普及,實現「人人平等互助、充分自我實現」的社會,並且養成下一代國民平等互助與充分自我實現的心性和能力。

2.                整合性:整合嬰幼兒及兒童的需求,以及各級政府和民間的資源,尤其是地方政府及社區資源,讓所有有需要的兒童持續獲得所需的照顧。

3.                生產性:為了達成經濟與福利、生產與再生產的相輔相成,幼兒托教必須(1)跟青壯人口就業與通勤時間充分配合;(2)培養下一代參與勞動、實現自我、貢獻社會的觀念與能力,維護人口的勞動素質。

4.                預防性:幼兒托教措施必須能夠因應當今社會養育下一代的困境,而對於欠缺照顧及身心障礙兒童,及其原生或寄養家庭,尤應責成教育及托育機構整合醫療與心理衛生資源,達成預防及早期處理的功效。

 

三、                幼托制度之設計應注重提升整體社會之成本效益,減輕家庭負擔,同時避免政府財政負擔過重。為達此目標,除了多元化的私立托教機構之外,需要逐步建立一個互利、共決、共享的非營利托教體系。

 

四、                托育品質的良窳決定於專業人員之品質,因此應著重下列相關事項:

1.                應針對托教專業人員設計妥善的培訓、資格認定、分級、編制等制度。

2.                應協助排除市場失靈(例如惡性競爭、壟斷等)之干擾,使托教人員充分施展其專業理念與技能,提升其工作品質,並促進其自我實現。

3.                對於托教人員之薪資、工時、職訓、退撫等權益,應力求給予合理的保障,以促進合格專業者持續就業,提升托教品質。

 

 

貳、幼托整合制度架構設計

 

一、幼托措施或機構類型、收托幼兒年齡、主管機關

幼托整合推動委員會根據本結論報告前面第一部份所陳述之幼托制度現況困境、歷史發展軌跡、國際經驗比較及理論分析,並就新制度架構的邏輯性及可行性反覆推敲,多方徵詢,而得出底下規劃結論:

 

1.      保母與托嬰中心(收托○至二足歲幼兒)由社會福利部門主管。保母將持續往「社區保母支持系統」的方向推動,並可視社區需要發展學齡兒童照顧,尤其是父母夜間工作等家庭兒童之照顧。

2.      將幼稚園與托兒所融合,稱為「幼兒園」,收托二足歲至學齡前幼兒(五歲半日制免費教育實施後,將為收托二足歲至五足歲幼兒),由社會福利部門主管,教育部門協辦(協助辦理幼兒教育之部份)。幼兒園可提供托嬰、課後照顧等複合式服務內涵;並得接受政府委託辦理五歲半日制免費教育班。

3.      國小學童(包括五歲半日制免費教育實施後之該年齡層小孩)課後照顧服務由教育部門主管,社福部門協辦,但幼兒園附設者由社福部門管理。

 

上述架構請參見圖一、圖二:

 

0        2                    6                 12

課後照顧服務

 

幼兒園

 

保母、托嬰中心

 
                        課後照顧

 

 


社福部門主管   社福部門主管      教育部門主管

         教育部門協辦      社福部門協辦

                     幼兒園附設者由社福部門管理

                        

圖一:幼托制度及主管機關架構圖──現行學制下

 

 

 

              半日制免費教育(教育部門主管,但

委託幼兒園辦理者由社福部門管理)

 


0        2                   5歲  6               12

幼兒園

 

  課後照顧服務

 

保母、托嬰中心

 
                        課後照顧

 

 


社福部門主管   社福部門主管          教育部門主管

         教育部門協辦          社福部門協辦

                     幼兒園附設者由社福部門管理

                             

圖二:幼托制度及主管機關架構圖──五歲半日制免費教育實施後

 

二、幼托服務提供者

(一)非營利部門:

1.      政府設立:以照顧弱勢兒童為優先。對於所收托之非弱勢兒童,應採分級(sliding scale)方式收費,以維護公共資源公平運用原則。

2.      民間力量與政府共同設立:

a)      公私合營:由政府與民間(專業人員或非政府組織)共同提供資源共同管理經營。

b)      公辦民營:由政府提供場地、設備,委託給民間經營者。

3.      民間設立:

a)      由企業、團體、社區等組織附設,以成本價提供給其員工、成員及居民使用。

b)      宗教團體或非營利組織設立,以慈善為目的。

 前述非營利幼托機構須符合政府之設備、師資等標準規範,並接受政府與民眾之監督。

(二)私立托教機構:

私人設立,提供多元的托教服務,然須符合政府之設備、師資等標準規範,並接受政府與民眾之監督。

 

非營利的公共托教體系,以及私立托教機構,將形成我國未來的普及托教體系,以兼顧平等與多元,其架構請見圖三:

 

 

 

 

 

 

 

 

 


   

公共托教體系

 

私立托教機構

 
 

 

 


                                         

 


                                   

圖三:普及托教體系──公共托教體系與私立托教機構──架構圖

 

其中,私立托教機構可選擇經由一定的程序,轉型納入公共托教體系。

公共托教體系除了機構式托教措施之外,亦應將保母納入,並與醫療、警政體系形成密切的銜接與合作關係,以達成:

1) 靈活安置有需要服務之兒童(尤其是經濟弱勢、身心障礙、父母夜間工作兒童)之功能;

2) 結合社區心理衛生、認輔及寄養支持系統,予以有需要心理及生活輔導之兒童妥善的處置;

3) 致力於深化專業工作人員及受托兒童及其家庭的社區認同養成,實踐公共托教體系之促進社會團結功能;

4) 建立對於專業工作人員之工時、薪資、退休金、職訓、專業自主權等權益的合理保障制度。

       

三、政府預算之分配

投注於幼托的政府經費應以充足、分配均衡,且顧及弱勢優先為原則。其要點如下:

 

一、政府經費應優先用於為弱勢幼兒提供良好的托教服務。

二、應善用政府經費,建立互助共享之公共托教體系;公共托教體系之建立,應以社會需要及地域、階層之均衡享用為優先考量。

三、應善用政府經費,積極投入幼托實驗計畫,以促進良好托教模式之發展,並提升弱勢兒童托教品質。

 

四、管理輔導機制

        我國幼托管理與輔導機制現況,類似於許多其他國家,遭遇體制紊亂、與社會需求脫節、窒礙難行等困境,亟待改善,其作法要點如下:

 

(一)主管、協辦及跨部門協調合作:

幼托整合之後,保母、托嬰中心、幼兒園由社福部門主管,教育部門協辦;五歲半日制免費教育班及課後照顧服務由教育部門主管,社福部門協辦;然而幼兒園附設之課後照顧服務,以及政府委託幼兒園辦理之五歲半日制免費教育班,由社福部門管理。針對相關之跨部門合作事宜,須進一步規劃良好的協調與合作機制。

(二)決策及運作機制:

各級主管機關應設置常設性的「托教委員會」,邀請相關政府部門、學者專家、專業工作人員〔組織〕、家長〔組織〕、在地相關公益社團等代表組成,以「參與式政府」模式推動托教政策之制定及執行。有關托教委員會之設置及運作辦法,應另以法規定之。

(三)輔導及評鑑:

托教機構之輔導及評鑑,應由地方主管機關聘請專業人士負責執行,或以「委外」方式,委託相關專業機構或組織執行。

(四)收費及財務管理:

公共托教體系之托教措施,應以一般使用者可負擔為原則,弱勢兒童由政府應予以補助,其金額由「縣市(鄉鎮)托教委員會」訂定之。「中央托教委員會」應設定托教設施、服務內容、品質、經費基準,作為各縣市托教委員會及公共托教機構編列預算與訂定收費標準之參考。  

至於私立托教機構之收費及財務管理,則採市場自由運作法則,政府原則上不須多作額外的干預。

 

、托教專業人員之培訓與任用制度

() 專業人員之分級、培訓及任用

托教專業人員分為幼兒教師、教保員、助理教保員、保母、課後照顧人員。

托教專業人員之培訓以「資格認可學程」或「職業訓練課程」方式規範之。

「資格認可學程」可分為三套:針對教保員、助理教保員而設者為0歲至未滿2歲、2足歲至未滿5歲兩套教保學程,另外針對幼兒教師設計5足歲至未滿8歲幼教學程,其內容另訂之。三套學程中之重疊課程得相互抵認;每一位學生得視其教育等級或就讀科系而修習一至三套課程,取得一至三個年齡層之托教專業人員資格。幼保相關科系得將資格認可學程完全內含或部分內含於其必修課程中;採取部分內含方式者,學生須以選修方式修畢學程中之所有課程,始能取得托教專業人員資格;非幼保相關科系學生或畢業生,得選修或補修資格認可學程,取得托教專業人員資格。

根據以上辦法,資格認可學程與各相關、非相關學系之關係,可歸納為下列三種:

 

1.                    第一種為學程科目完全內含於幼教、幼保學系,或設有幼教、幼保組群之相關學系之學位授予課程中,基本上這些學系(組)認定該系(組)學生之培訓目標涵蓋此專業資格。

2.                    第二種為學程科目部份內含,部份外加於相關學系之學位授與課程中。基本上這些學系(如社工、福利、心理、家政等)同意學生可以選擇幼教或教保專業,亦允許學生可以在學位授予學分中有若干部分屬幼教或教保課程,其餘未受內含之學分則採外加方式,另外修習。

3.                    第三種類似現行之教育學程制度,完全外加,為提供非相關學系者選擇幼教或教保專業所需修習之用。

 

「職業訓練課程」針對保母及課後照顧人員而設,其內容及實施辦法另訂之。

托教專業人員之分類(分級)如下:

 

助理教保員:高中職幼保相關科別畢業者,以及高中職非幼保相關科系畢業已修畢幼保資格認可學程者,稱為「助理教保員」,負責幼兒托育工作,其托育對象為0歲至未滿5歲幼兒。已取得資格之現職助理保育員,得直接轉換職稱為助理教保員。

 

教保員〔教保師〕:大學以上幼教、幼保相關科系畢業者,以及大學以上非幼教或幼保相關科系畢業已修畢幼教或幼保資格認可學程者,稱為「教保員」,負責幼兒托教工作,其托教對象為0歲至未滿5歲幼兒。已取得保育員資格之現職人員,得直接轉換職稱為教保員。此外,為了提昇托教人員之專業能力及專業形象,將規劃於我國社會條件成熟時,推動專業人員國家考試制度,通過專門技術人員高等考試者,可取得「教保師」之資格。

 

幼兒教師:大學以上幼教相關科系畢業,或大學以上非幼教相關科系畢業已修畢幼教認可學程者,稱為「幼兒教師」,適用「師資培育法」。幼兒教師將配合未來學制之調整而負責5足歲至未滿6歲或5足歲至未滿8歲兒童之教育。已取得幼稚園教師資格之現職人員,得直接轉換為新制之幼兒教師,唯僅具高中職學歷者,應於一定期限內取得大學或以上學歷。

 

保母:通過保母證照考試者稱為「保母」,從事家庭托育;受聘於托嬰中心者須接受托嬰中心職業訓練。

 

課後照顧人員:符合以上各類人員資格者,得擔任課後照顧人員,從事課後學童之托教,唯無5足歲至未滿12歲兒童托教訓練背景者,須加修相關訓練課程。

 

以上托教人員培訓及分類(分級)、任用架構,請見表一及表二:

 

表一:專業人員資格、托教對象、托教機構表

職稱

資格

托教對象

托教機構或措施

備註

助理教保員

具備下列資格之一者得擔任助理教保員:

1. 高中職幼保相關科別畢業者

2. 高中職非幼保相關科別畢業,修畢幼保學程者

3. 已取得助理保育員資格之現職人員

1. 0歲至未滿5歲幼兒

2.課後學童(參見備註)

1. 幼兒園

2. 托嬰中心

3. 家庭托育

4. 課後照顧服務(參見備註)

加修5-12歲兒童托教訓練課程者,可從事學童課後照顧服務。

教保員

具備下列資格之一者得擔任教保員:

1. 大學幼教、幼保相關科系畢業者

2. 大學非幼教、幼保相關科系畢業,修畢幼教或幼保學程者

3. 已取得保育員資格之現職人員

1. 0歲至未滿5歲幼兒

2. 課後學童(參見備註)

1. 幼兒園

2. 托嬰中心

3. 家庭托育

4. 課後照顧服務(參見備註)

加修5-12歲兒童托教訓練課程者,得從事學童課後照顧服務。

〔教保師〕

〔具備教保員資格,且通過教保師專業技術人員高等考試者。〕

〔同上〕

〔同上〕

「教保師」制度目前尚處規劃階段,將於社會條件成熟時實施之。

幼兒教師

具備下列資格之一者得擔任幼兒教師:

1. 大學幼教相關科系畢業者

2. 大學非幼教相關科系畢業,修畢幼教學程者

3. 已取得幼稚園教師資格之現職人員(僅具高中職學歷者,須於一定期限內取得大學學歷或以上資格)

5足歲至未滿6歲/5足歲至未滿8歲兒童

 

1. 幼兒園大班(5足歲至未滿6歲)

2. 5足歲至未滿6歲半日制免費教育班(應配合學制調整)

3. 5足歲至未滿8歲國民教育(應配合學制調整)

 

幼兒教師具有教保員資格,可以教保員身分從事各項相關工作;其所修課程或學程包含5-12歲托教訓練,或加修相關訓練課程者,得從事學童課後照顧服務。

保母

通過保母證照考試者;受聘於托嬰中心者,須通過托嬰中心職業訓練。

1. 0歲至未滿2歲幼兒

2. 課後學童(參見備註)

1. 家庭托育

2. 托嬰中心

3. 課後照顧服務(參見備註)

其培訓內容包含5-12歲兒童照顧課程,或另外加修5-12歲兒童照顧訓練課程者,得從事學童課後照顧服務。

課後照顧

人員

1. 符合本表以上任一項目人員資格者

2. 具高級中等以下學校教師資格者

3. 上述人員未具5-12歲兒童托教訓練背景者,須加修相關訓練課程,其內容及辦法另訂之

課後學童

課後照顧服務

 

幼兒園園長(及幼兒園附設之托嬰中心或課後照顧班主任)

具有教保員資格2年以上者

1. 2足歲至未滿6歲幼兒

2. 0歲至未滿2歲幼兒

3. 課後學童

幼兒園,及其附設之托嬰中心或課後照顧班

 

(獨立設置之)課後照顧服務機構主任

具有課後照顧人員資格2年以上且具大專或以上學歷者

課後學童

課後照顧服務機構

 

 

表二:各類托教專業人員得從事之托教機構或措施表

 

家庭托育

托嬰中心

幼兒園

課後照顧服務

助理教保員

(須接受5-12歲兒童托教訓練)

教保員

(須接受5-12歲兒童托教訓練)

幼兒教師

(得以教保員身分從事之)

(得以教保員身分從事之)

(須接受5-12歲兒童托教訓練)

保母

(須接受托嬰中心職業訓練)

×

(須接受5-12歲兒童托教訓練)

註:

1. 幼兒教師可重複取得教保員資格,因此得以教保員身分擔任家庭托育和托嬰中心之專業人員。

2. 依現況規劃幼兒教師執行5足歲至未滿6歲兒童教育工作,長程規劃幼兒教師執行5足歲至未滿8歲兒童教育工作。

 

上述二表之托教專業人員資格設計,具有「對專業人員友善」之考量,一方面容許資格認可學程採取內含、外加及部分內含/部分外加於各科系必修學分之彈性設計,且於修習相關資格認可學程(例如助理教保員欲升級為教保員,或教保員欲取得課後照顧人員資格)時可扣抵相似課程之學分,合理減輕培訓過程不必要之負擔,另一方面讓托教人員容易重複取得多種托教專業資格。

配合前述新制之推動,應進行「幼兒照顧暨教育法」之立法。至於各類專業人員執行教保任務之配置比例,應訂定辦法規範之。

 

(二)現職人員之職稱轉換

目前已取得助理保育員資格之現職人員,於改制後直接轉換為助理教保員;已取得保育員資格之現職人員,於改制後直接轉換為教保員。幼稚園園長、托兒所所長可繼續採認為(幼兒園)園長,惟僅具高中職學歷者,須於一定期限內取得大專或以上學歷。

目前已取得幼稚園教師資格之現職人員,得直接轉換為新制之幼兒教師,唯僅具高中職學歷者,應於一定期限內取得大學以上學歷。

 

六、幼兒園立案及設置基準

        現行幼稚園、托兒所立案及設置基準,具有底下缺點:()對於實質上收托同樣年齡層、提供同樣托教內容之幼稚園和托兒所,訂定兩套不同的標準;()跟實際社會狀況及幼托需要有所脫節。針對前述缺失,幼托整合推動委員會決議,未來幼兒園設置基準訂定原則為:

 

()、有關非都市土地放寬使用,應配合國家土地管理規劃,欲立案者可依據內政部訂定之「非都市土地容許使用執行要點」暨「非都市土地變更編訂執行要點」,依規定程序申請使用。

()、有關放寬建物使用執照,內政部營建署為配合行政程序法之規定,業已修正建築法第七十三條,授權由直轄市、縣市主管建築機關研議於一定規模面積以下辦理幼托設施得免辦使用執照變更(尚待立法院審議通過),未來托教機構申設可循此規定簡化相關作業事宜。

()、有關規範訂定之權責,決議由中央訂定最低基準(項目如下列)後,

再授權地方政府依地區特性另訂設置標準,以收因地制宜之效:

1.      使用樓層:以三樓以下(含三樓)為限。

2.      地下室使用:依「幼稚園設備標準」規定(即地下室可作為防空室、儲藏室、工人用室等,如果在園舍建築時能將地下室高出地下一公尺以上,則可作較多用途,唯室內應有防水設備,且通風良好。地下室出口必須有兩個門,一個直通室外,另一個連接走廊通道。)但通風、光線良好,並至少有一扇門戶直通室外並與室外等高之地下室,得作為一般室內空間使用。

3.      室內面積:每名兒童至少一點五平方公尺。

4.      室外面積:每名兒童至少一點五平方公尺,並得以室內相同面積取代。

5.      應獨立設置之設施設備包括:多功能活動室、廚房暨盥洗設施等三項。

 

幼兒園設備基準之訂定,應聘請相關專家依照前述原則議定之。至於托嬰中心,包括幼兒園所附設者,其設置基準訂定須顧及托嬰之需求。

       

七、近程措施

        幼托整合之努力,已經反覆進行達二十年之久,其中,有些問題已有明確可行的結論,對於這些短程立即可行之措施,有關單位宜儘速採行之,包括:

 

1.      目前保育人員普考或基層特考僅要求具有高中職學歷,與規劃中之教保師資格不符,應儘速停辦之,並凍結現行公立托兒所保育人員職缺。

2.      應儘速促使幼稚園和托兒所的教保人員相互採任年資。

3.      與幼教有關之兩個主管機關(教育部與內政部)對於幼稚園和托兒所的補助與要求,應力求合一。

4.      關於立案及設施基準,對於幼托委員會之相關決議(見參前一節)中不牽涉修法、立即可行者,應由兩個主管機關逕行達成協議,儘速執行之。

 

八、預期成效

本幼托整合政策預期能夠達成幼托整合推動委員會組成之初所設定的四項政策目標,即:

 

一、整合運用國家資源,健全學前幼兒教保機構

幼托整合致力於整合國家的幼托行政架構,並整合運用國家/社會資源,致力於健全學前托教機構。

將學前托教機構及措施劃歸社福部門主管,教育部門協辦;學齡後之課後照顧服務,則由教育部門主管,社福部門協辦。前者兼辦課後照顧服務者,由社福部門管理。以上設計目的在於使事權統一,不至於產生雙頭馬車,莫衷一是的亂象,以助提昇行政效能,引導各類托教機構依法規行事。

「公共托教體系」與「私立托教機構」分流並存的設計,一方面能夠讓政府及民間力量充分結合,致力於健全弱勢家庭兒童就讀的托教機構,另一方面能夠讓私立托教機構充分善用自由市場機能追求多元與卓越。

 

二、符應現代社會與家庭之教保需求

「公共托教體系」的設計,目的在於提供平價、近便性高、具有良好品質之托教服務給一般(含弱勢)兒童享用。在貧富差距持續拉大,婚姻不穩定,母親需要外出工作維持家計,家庭功能薄弱,中低收入城鄉移民、隔代教養及外籍配偶家庭兒童普遍有適應困難,以及兒童生活環境處處充滿危險因子的時代,為數越來越多的兒童迫切需要平價且近便性高的托育服務。現行政策由政府給予弱勢兒童公設托教服務,然而,公立機構提供服務時間不符雙薪或單親父母之工作需求,而且有欠普及,近便性甚低,以至於弱勢家庭兒童由於接送不易或時間無法銜接而無法使用,造成品質較高之公立機構多為優勢家庭兒童使用,以及品質較低之公立機構乏人問津之逆向分配、浪費國家資源現象。公共托教體系藉著結合社會力量、提高近便性、價格合理化、托教專業主導,將大幅度增加弱勢兒童享受良好托教服務的機會。如此,公共托教體系可以發揮普及支持弱勢家庭、協助父母安心就業、增強弱勢兒童能力、預防社會弊害等功效。

另外,在貧富差距持續拉大、中高收入家庭希望讓小孩接受較昂貴且高品質的時代趨勢下,幼托整合設計讓私立托教機構鬆綁,充分運用自由市場機制於提供多元且高品質的服務,一方面可以滿足部分家長的需求,為社會培育多元人才,另一方面也可以發揮托教實驗之功能,不斷開發更卓越的托教方案。

 

三、提供幼兒享有同等良好教保品質

本報告第一部份關於我國及世界各國托教制度背景分析中提到,幼稚園與托兒所的二分,是來自於中上階層對於幼兒教育的偏重,及中下階層父母為了外出工作而產生的托育需求。如此引發幼稚園要求提供教育,托兒所僅求全日托育的二分制度。然而,在幼兒教育及托育兩種服務成為普遍的需求之後,幼稚園和托兒所迫於時代潮流,都提供混合幼兒教育與全日托育兩種服務,制度上的二分不再有實質的意義。因此,此次整合設計將兩者融合,稱為「幼兒園」,不再區分幼稚園與托兒所,以前因為兒童上兩種不同機構而來的差別待遇,尤其是服務品質上的差異,將自此泯除。

然而,在貧富差距持續拉大的新世紀,「提供幼兒同等教保品質」的國家政策目標,有需要靠進一步的制度設計,才能達成。此次幼托整合提出的因應之道,便是「公共托教體系」的設計,希望藉著社區化、價格合理化及托教專業自主化,有效提昇非優勢家庭兒童的托教比例及服務品質。

至於私立托教機構,現況的最大弊病之一無疑在於良莠不齊,品質差距極大。私立托教機構的鬆綁與付諸自由市場運作,以及公共托教體系之建立,有助於淘汰品質不良、沒有競爭能力之私立機構,尤其是未立案者,因此有助於確保私立托教機構收托兒童之教保品質。

 

四、確保立案幼稚園、托兒所暨合格教保人員之基本合法權益

我國眾多幼教與幼保科系或科別,歷來所培訓之為數龐大之合格托教人員,使托教就業市場一直處於供過於求之狀態;職場上不合格人員比例偏高之現象所反映的,是「人才流失」,而不是「缺乏人才」。針對這項困境,此次幼托整合嘗試提出的解決辦法,仍是「公共托教體系」與「私立托教機構」並立的設計。「公共托教體系」將能容納相當數量的合格專業人員(包括兼具托教專業人員資格之私立機構經營者,他們可經一定程序轉型進入公共托教體系),讓他們發揮專業自主性,並使他們的合法權益,包括薪資、工時、職訓等,得到合理的保障。

至於私立托教機構,其所面臨的困境是:少子化使幼兒數量減少,失業率升高及貧富差距持續拉大使有能力負擔私立托教服務費用的家庭減少,加諸國人「一窩蜂追求流行」的心態使父母偏好噱頭式幼教服務,影響所及,私立托教機構紛紛投入競爭,不斷拉高經營成本。簡而言之,需求減少與成本增加,是私立托教機構共同面臨的難題。

「公共托教體系」將鼓勵現有績優私立機構,尤其是托教專業人員自營之社區化園所,轉型進入此體系。「私立托教機構」方面,則將其限制大幅度鬆綁,委諸自由市場運作,提供具有競爭力的良好園所較佳的發展空間,此外,政府也將訂定辦法,鼓勵合法私立機構參與對於弱勢兒童的服務。以上做法,在社會、經濟、家庭、人口結構發生劇變的今天,無疑是嘗試對於最大數量之私立機構提出轉型及存活之合理協助的一種努力。

 

總而言之,整合幼稚園與托兒所,並使公共托教體系與私立托教機構並存的制度,能夠發揮滿足多元需求,對弱勢家庭及其兒童友善,有效提昇專業人員權益保障,協助私立托教機構因應時代趨勢轉型經營等功效,應是家庭功能薄弱化、全球化經濟導致貧富懸殊之時代,滿足社會需求、預防社會弊病並普遍維持良好托教品質之良方。

在幼托整合政策規劃完成之際,向社會各界公開規劃成果,用意在於集思廣益,邀請各方人士嘗試進入國家托教制度設計的邏輯,找出未盡完善之處,提供未及思考的卓見,讓規劃藍圖益加周全,以確保政策上路之後,幼托整合的四項目標能夠確實達成,這無疑將是我國所有兒童的福氣,也是整個國家和社會的福氣。